Il reddito di cittadinanza alla luce dei principi fondamentali della nostra costituzione.

Dal blog https://augustoanselmo.blogspot.com/

marzo 09, 2018 di Augusto Anselmo

Il secondo comma dell’articolo 3 della Costituzione pone in capo alla Repubblica un compito: «rimuovere gli ostacoli di ordine economico e sociale, che, limitando di fatto la libertà e l’uguaglianza dei cittadini, impediscono il pieno sviluppo della persona umana e l’effettiva partecipazione di tutti i lavoratori11 all’organizzazione politica, economica e sociale del paese».
La breve locuzione “di fatto” fu oggetto di ampia discussione in Assemblea costituente: fortemente voluta e scientemente scritta nella consapevolezza che «i limiti che sono posti oggi alla libertà e all’eguaglianza dei cittadini non sono limiti di ordine formale […] ma sono appunto limiti di fatto che la Repubblica si impegna a superare».
Cosa accade – cosa deve accadere – se di fatto oggi la piena occupazione non c’è: se non si può dire “c’è lavoro per tutti”; “non lavora solo chi non vuole lavorare”; “chi lavora ha una retribuzione che gli assicura un’esistenza dignitosa”?

Cosa accade – cosa deve accadere – se di fatto oggi per alcuni la povertà dovuta alla mancanza o alla precarietà del lavoro rappresenta l’ostacolo alla libertà e dignità dell’esistenza? 

La costituzione è impotente, o peggio indifferente, rispetto al concretizzarsi di fatto di una vita senza libertà e senza dignità a causa della mancanza di lavoro, o i principi fondamentali della costituzione – il principio lavorista, il principio personalista, il principio di uguaglianza, il principio solidarista, saldati insieme a sistema nei primi quattro articoli per assicurare il «pieno sviluppo della persona umana» – dicono qualche cosa, e qualcosa di opposto alla rassegnazione indifferente e impotente, ponendo in capo alla Repubblica un preciso dovere di liberare tutti dall’oppressione del bisogno e di garantire a tutti un’esistenza libera e dignitosa?

Nei citati principi fondamentali, e nelle altre numerose disposizioni costituzionali che danno loro svolgimento fissando il volto sociale dell’Italia, non può non leggersi la sintesi inequivocabile di un progetto di società inclusivo, di “democrazia emancipante”, che esclude l’abbandono e l’emarginazione del debole, quali che siano le cause della sua debolezza, e prescrive la rimozione degli ostacoli alla pienezza della sua cittadinanza.
Ne consegue che assicurare «che la vita di ogni persona rifletta ogni giorno e sotto ogni aspetto l’immagine universale della dignità umana» è compito al quale «lo Stato non può abdicare in nessun caso».
Neppure quando le dure repliche della storia abbiano reso di carta le promesse costituenti di un lavoro per tutti.

Deve allora la Repubblica farsi carico delle nuove debolezze e delle nuove povertà che di fatto ostacolano l’eguaglianza sostanziale, declinando il suo dovere alla liberazione universale dal bisogno secondo modalità di protezione anche differenti da quelle immaginate dai costituenti: quando il lavoro per tutti non c’è, al fine di garantire comunque a tutti la libertà e la dignità dell’esistenza, un’altra via va esplorata.

Avere procurato un lavoro” o “avere garantita l’esistenza”: i due corni dell’alternativa

L’altra via stava già nelle parole di alcuni costituenti, anche se rimasta implicita e sotterranea nel testo della costituzione: «il diritto al lavoro è un diritto vero e proprio», ma «se lo Stato non può garantirlo, deve provvedere a garantire altrimenti l’esistenza degli individui».
Il diritto al lavoro e il diritto all’assistenza sono, infatti, «due aspetti di un unico diritto: del diritto alla vita»; sicché la Repubblica deve riconoscere «il diritto ad una occupazione continua e proficua o almeno ad un’assistenza che la surroghi».

L’alternativa costruita su questi due corni non è per altro un’elaborazione originale dei costituenti italiani.

Già nella giacobina Dichiarazione dei diritti dell’uomo e del cittadino premessa all’Atto costituzionale francese del 24 giugno 1793 viene sancito, all’articolo XXI, che «I soccorsi pubblici sono un debito sacro.
La società deve la sussistenza ai cittadini disgraziati, sia procurando loro del lavoro, sia assicurando i mezzi di esistenza a quelli che non sono in condizione di poter lavorare».

Il medesimo dovere ricorre nell’articolo VIII del preambolo della Costituzione francese del 4 novembre 1848: la Repubblica «deve, con un’assistenza fraterna, assicurare l’esistenza dei cittadini bisognosi sia procurando loro del lavoro nei limiti delle sue possibilità, sia dando, in mancanza della famiglia, dei sussidi a coloro che non sono in condizioni di lavorare».
E ancora, con un salto ai primi del Novecento, la Costituzione di Weimar dell’11 agosto 1919, dopo avere dichiarato, all’articolo 151, che l’ordinamento economico deve «tendere a garantire a tutti un’esistenza degna dell’uomo», afferma, all’articolo 163, comma 2, che «Ad ogni tedesco deve essere data la possibilità di provvedere al proprio sostentamento, con il suo lavoro produttivo. Ove non gli si possa procurare una occupazione adatta, deve essere provveduto a quanto necessario al suo sostentamento».

In tutti l’alternativa è tra l’avere procurato un lavoro (e non il semplice lavorare) e l’avere altrimenti e comunque garantita l’esistenza, intesi entrambi come diritti individuali e doveri pubblici.

Sulla scorta di questi precedenti storici, Costantino Mortati – interprete autentico della costituzione – leggeva le previdenze riconosciute all’articolo 38, comma 2, della Costituzione non solo come volte ad assicurare “mezzi adeguati alle esigenze di vita” ai lavoratori incorsi in determinati rischi sociali, ma anche a tutti coloro che fossero abili al lavoro e tuttavia sprovvisti dei mezzi necessari per vivere perché mai occupati o non più occupati da lungo tempo «per circostanze non dipendenti dalla loro volontà».

Ciò non solo alla luce della «precisa dizione dell’articolo 38, che considera la disoccupazione involontaria, in genere e senza limitazioni, come titolo ad una valida pretesa ad ottenere quanto è necessario alla vita», ma anche della più generale prescrizione dell’articolo 4, che pone, sia pure implicitamente, «l’alternativa fra l’obbligo di dare possibilità di lavoro oppure di provvedere al sostentamento del lavoratore non occupato senza sua colpa».

Sarebbe, dunque, il fallito soddisfacimento del primo corno dell’alternativa – la non garanzia del diritto al lavoro – a dare luogo a un vero e proprio diritto al «risarcimento per il mancato adempimento dell’obbligo di procurare lavoro», che lo Stato dovrebbe assicurare non solo ai “lavoratori” disoccupati involontari, ma anche ai “lavoratori” in cerca di prima occupazione, «sorgendo nel cittadino il diritto alla speciale tutela di cui all’articolo 38 non appena egli raggiunga l’età ritenuta necessaria per essere assunto al lavoro».

Per Mortati era, insomma, fuor di dubbio che la costituzione, «in armonia con il principio di tutela della libertà e della dignità della persona posti a base dello Stato», avesse garantito «a tutti i cittadini (con esclusione degli oziosi volontari) il diritto alla protezione sociale in caso di bisogno».

Il reddito di cittadinanza: l’altra via

Volendo raccogliere la preziosa eredità lasciata da Costantino Mortati, con la sua interpretazione autentica e sistematica degli articoli 4, comma 1, e 38, comma 2, Costituzione , e volendo tradurre con lessico contemporaneo la sua idea di risarcimento per mancato procurato lavoro, lo si potrebbe fare con il concetto di reddito di cittadinanza.

Il reddito di cittadinanza, nonostante sia oggetto di riflessione non da poco tempo, è solo di recente entrato nel dibattito politico e nel discorso pubblico italiano, sia pure in modo intermittente e non omogeneo.
Di esso mancano ancora definizioni stipulative, essendo più un’area di discussione che un concetto definito; ma volendo tentarne comunque una definizione minima, meramente descrittiva, il reddito di cittadinanza può essere definito come il reddito garantito da una comunità politica per assicurare a tutti il diritto all’esistenza.

Le diverse versioni del reddito di cittadinanza discendono, poi, dal modo nel quale i termini qualificanti di questa definizione – “tutti” ed “esistenza” – vengono declinati, se in senso restrittivo o estensivo: “esistenza” come diritto alla mera sopravvivenza materiale, oppure come diritto a un’esistenza appagante anche sotto il profilo morale, culturale, sociale, politico; “tutti” tra coloro il cui reddito e patrimonio personale non garantisce da solo il diritto all’esistenza, oppure inclusi coloro che sono in grado di garantirsi autonomamente il diritto all’esistenza.

La versione minimalista del reddito di cittadinanza, che si ottiene declinando in senso restrittivo sia il diritto all’esistenza che i beneficiari, consiste nell’erogazione di un sostegno economico pari al “minimo vitale”, destinato a tutti coloro, ma solo a questi, che versino in condizioni di effettivo bisogno (reddito minimo garantito, nella denominazione più diffusa).

La versione massimalista , ottenuta declinando in senso espansivo i due termini, consiste invece nell’attribuzione da parte di un’autorità pubblica a tutti gli appartenenti di una determinata comunità – siano essi ricchi o bisognosi, lavoratori o non lavoratori, cittadini o non cittadini – di risorse monetarie sufficienti a garantire un’esistenza rispondente ai propri progetti di vita (reddito di base o basic income).

Tra le due versioni estreme, ne esistono altre, che si ottengono combinando diversamente i termini qualificanti della definizione di reddito di cittadinanza: ossia la possibilità di erogare, alle sole persone che si trovino in condizione di debolezza economica e sociale, un reddito che consenta loro non la mera sussistenza materiale, ma un’esistenza piena anche sotto il profilo morale, culturale, sociale, politico; così come la possibilità di erogare universalmente a tutti, anche ai non bisognosi, un reddito appena sufficiente a garantire l’esistenza (in alcune versioni, che si pongono come transitorie verso il raggiungimento di un più pieno obiettivo, si prevede anche la possibilità di un reddito al di sotto del minimo vitale, sacrificando il diritto all’esistenza sull’altare dell’universalità).

Ulteriore elemento di variabilità è rappresentato poi dal porre o meno condizioni all’erogazione, chiedendo in cambio una prestazione lavorativa o altra attività di pubblica utilità: la versione minimalista di solito condiziona l’erogazione; la versione massimalista mai.

Reddito minimo garantito: è l’Europa che ce lo chiede

Nei paesi nei quali il reddito di cittadinanza ha già trovato attuazione, questo è avvenuto nella forma del reddito minimo garantito incondizionato (l’unico paese al mondo nel quale si riconosce un reddito di base è l’Alaska, dove a ogni cittadino viene erogato un dividendo sociale con i proventi delle attività petrolifere).

Una qualche forma di reddito minimo garantito è prevista anche in quasi tutti i paesi dell’Unione Europea: ciò in attuazione dell’articolo 34, comma 3, della Carta dei diritti fondamentali dell’Unione Europea, nel quale espressamente si riconosce il diritto a «un’esistenza dignitosa a tutti coloro che non dispongono di risorse sufficienti»; e, più specificatamente, in ottemperanza alle numerose raccomandazioni e risoluzioni che indicano il reddito minimo garantito come «uno dei modi più efficaci per contrastare la povertà, garantire una qualità di vita adeguata e promuovere l’integrazione sociale».

In questo quadro, Italia e Grecia spiccano per essere gli unici paesi dell’Unione Europea a 28 privi di misure universali a tutela dei minimi vitali, nonostante gli ormai reiterati richiami dell’Europa.
Sicché, riprendendo lo slogan che viene regolarmente issato per giustificare le politiche di rigore e di austerità, anche per il reddito minimo garantito si potrebbe affermare: “è l’Europa che ce lo chiede”.

Una misura conforme a costituzione

Ma anche, e prima, ce lo chiede la costituzione italiana. Un reddito minimo garantito, finalizzato alla garanzia di un’esistenza libera e dignitosa per tutte le (sole) persone in condizione di fragilità sociale ed economica (secondo i principi dell’universalismo selettivo), appare infatti senz’altro conforme all’aspirazione costituente di liberazione universale dall’oppressione dal bisogno, e dunque secundum constitutionem.
Si tratterebbe, infatti, di una misura che rientrerebbe in modo paradigmatico tra quelle tese a rimuovere gli ostacoli di ordine economico e sociale, che, limitando di fatto la libertà e l’eguaglianza dei cittadini, impediscono il pieno sviluppo della persona umana e la sua effettiva partecipazione all’organizzazione politica, economica e sociale del paese.

Un reddito di base garantito a tutti senza la condizione selettiva del bisogno rappresenterebbe un livello di protezione ulteriore rispetto a quello preteso dalla costituzione.
Il che, naturalmente, non lo renderebbe per ciò solo ad essa contrario: si tratterebbe di un’estensione di tutela praeter constitutionem, simile a quella che portò alla previsione per via legislativa di un Servizio sanitario nazionale globale nelle prestazioni, universale nei destinatari, uguale nei trattamenti, nonostante la costituzione prescriva solo «cure gratuite agli indigenti».
Ma diverrebbe contra constitutionem se, per garantire l’estensione della provvidenza (a tutti) oltre la sfera dei beneficiari individuabili sulla base della costituzione stessa (i “privi di mezzi”), andasse a incidere pesantemente sul quantum della misura, rendendola insufficiente a garantire un’esistenza libera e dignitosa a coloro che si trovino sotto la soglia di povertà, nucleo essenziale di tutela costituzionalmente previsto.

Anche la condizionalità – ossia la possibilità di porre condizioni di tipo prestazionale al beneficiario del reddito minimo garantito, chiedendogli di svolgere lavori o attività di pubblica utilità -, se non viene concepita secondo una logica meramente contrattuale del do ut des, ma come misura promozionale di reinserimento sociale diretta a rendere il beneficiario del reddito attivo, autonomo e indipendente grazie al proprio lavoro, appare secundum constitutionem.

In particolare, pare rispondente all’idea costituzionale di cittadinanza tanto sotto il profilo del diritto (ex articolo 3, comma 2, Costituzione di partecipare effettivamente «all’organizzazione politica, economica e sociale del paese»), quanto sotto il profilo del dovere (ex articolo 4, comma 2, Costituzione, «di svolgere, secondo le proprie possibilità e la propria scelta, un’attività o una funzione che concorra al progresso materiale o spirituale della società»).
Anche se va sottolineato come il dovere di cui all’articolo 4, comma 2, Costituzione non possa essere contratto nel “dovere di lavorare”: l’amplissima e combattutissima discussione in Assemblea costituente, volta a indicare come dovere repubblicano lo svolgimento non solo di “attività”, ma anche di “funzioni”, e non solo di tipo “materiale”, ma anche “spirituale”, e in ogni caso “secondo le proprie possibilità e la propria scelta”, non può essere ignorata, riflettendosi chiaramente nel suo approdo testuale.

Allora, se il profilo del dovere non va trascurato, esso non può tuttavia dirsi soddisfatto dalle logiche del workfare che obbligano, in cambio di un sussidio, ad accettare qualsiasi lavoro, pena la decadenza dal beneficio.
Anzi, questa prospettiva, che incentiva la diffusione di lavori con bassi salari e di bassa qualità, è da ritenersi in contrasto con la costituzione, oltre che con le norme di diritto internazionale che espressamente vietano il lavoro forzato od obbligatorio.
La condizione, allora, va condizionata essa stessa, chiedendo sì la disponibilità ad accettare lavori, ma che siano il più possibile coerenti con la professionalità pregressa e le competenze acquisite (principio di congruità del lavoro).
È se vero che spesso, pur di lavorare, ci si trova costretti a lavori che non corrispondono alle proprie aspirazioni e alle proprie capacità, questa è un’eventualità che è la vita – o più prosaicamente il mercato del lavoro – a imporre, ma che non può essere oggetto di imposizione da parte dello Stato.

E ancora e in ogni caso, il lavoro retribuito, per quanto congruo, non deve esaurire lo spettro delle possibilità per soddisfare la condizione al reddito, ben potendo il contributo al progresso e al benessere sociale essere dato anche con attività e funzioni diverse, a partire dai lavori di cura delle persone, della comunità, del patrimonio ambientale e culturale.

Una misura costituzionalmente necessaria

Un reddito di cittadinanza universale ma selettivo rispetto al bisogno, condizionato alla disponibilità a un lavoro congruo o ad altra attività o funzione socialmente utile, nonché volto all’attivazione e al reinserimento sociale del beneficiario, sarebbe dunque conforme alla costituzione italiana e all’idea di cittadinanza in essa inscritta.

Ma sarebbe anche una misura costituzionalmente necessaria?

La lettura originalista e sistematica della costituzione conduce, come si è detto, a riconoscere come universale il diritto ad aver garantita un’esistenza libera e dignitosa, corredato dai corrispondenti doveri in capo alla Repubblica.
Di tale diritto, il “mantenimento sociale” dei soggetti in condizione di debolezza, privi di lavoro e privi di mezzi, si può dire che costituisca il contenuto minimo essenziale: quel nucleo irriducibile che, se manca di tutela o viene aggredito, conduce irrimediabilmente alla violazione del diritto stesso.

Lo ha affermato anche la Corte costituzionale nella sentenza 10 del 2010: il «diritto a conseguire le prestazioni imprescindibili per alleviare situazioni di estremo bisogno» è un «diritto fondamentale», «strettamente inerente alla tutela del nucleo irrinunciabile della dignità della persona umana».
In ragione di ciò, esso deve essere «garantito su tutto il territorio nazionale in modo uniforme», e della determinazione dei suoi livelli essenziali «deve farsi carico il legislatore nazionale», in ragione di una lettura in combinato disposto dell’articolo 117, comma 2, lett. m, con gli articoli 2, 3 comma 2, e 38 della Costituzione (il che non significa che una disciplina di livello regionale in materia di reddito minimo garantito sia incostituzionale, rientrando l’assistenza tra le materie “innominate” di competenza residuale delle regioni ex articolo 117, comma 4, Costituzione.
Ma l’esperienza, che si è avuta e si ha in tal senso in Italia, dimostra l’inadeguatezza del solo livello regionale, non potendosi tollerare uno stato sociale a “macchia di leopardo” nei suoi livelli essenziali, con il rischio di degradare il diritto all’esistenza a interesse protetto a seconda delle volontà politiche e delle capacità fiscali delle singole Regioni).

Il legislatore nazionale, dunque, deve farsi – è costituzionalmente necessario che si faccia – carico della garanzia del livello essenziale dell’assistenza sociale, ossia del diritto all’esistenza dei cittadini in condizione di estremo bisogno.
E poiché il reddito minimo garantito è una misura idonea a soddisfare questa necessità, può ben dirsi che anch’esso sia “costituzionalmente necessario” (non anche “costituzionalmente obbligatorio”.

Non un “nuovo diritto”, dunque. Al più una “nuova misura”, costituzionalmente necessaria, per garantire a tutti il diritto – antico quanto l’uomo – all’esistenza.

Contro il reddito di cittadinanza: quali argomenti

Tuttavia, benché necessaria per dare attuazione alla costituzione italiana e raccomandata dall’Unione Europea, una misura universale di reddito minimo garantito a livello nazionale in Italia ancora non esiste.

A sostegno e giustificazione di questa inadempienza si odono diversi argomenti. Parte si rifanno a mali endemici dell’Italia, che la renderebbero – a differenza degli altri paesi europei – specificamente inadatta a porre in essere una misura siffatta: oltre al retro-pensiero di una particolare predisposizione antropologica dell’homo italicus a dedicarsi all’ozio favorito dal mite clima mediterraneo, si avanzano “impedimenti strutturali” connessi alle peculiarità del contesto italiano: lavoro in nero, bassa legalità, forte disoccupazione, elevata evasione fiscale, corruzione, clientelismo, ridotta capacità amministrativa delle istituzioni…

Si tratta di impedimenti reali, profondamente radicati in Italia, e che vanno presi molto sul serio.

Eppure, l’uso fatto nel dibattito pubblico di tali ragioni appare sovente strumentale: lungi dal costituire la base empirica e conoscitiva per azioni di politica pubblica volte a superarli, l’esistenza di tali nodi problematici «sembra acquisire uno statuto superiore, quello di una condizione immanente, che strutturalmente non può esser modificata nel nostro paese, quasi si trattasse della dotazione di materie prime», di cui si può solo prendere atto.

Altre ragioni volte a stroncare sul nascere qualsiasi ipotesi di reddito di cittadinanza, anche nella versione del minimo garantito, sono quelle della sua insostenibilità finanziaria: nelle proiezioni economiche, le stime di costo che sono state individuate per la realizzazione in Italia di una misura di reddito minimo garantito sono molto disomogenee tra di loro, oscillando tra i cinque e i quindici miliardi di euro.
Si tratta in ogni caso di cifre indubbiamente rilevanti, e tuttavia non impossibili da recuperare se si immagina di contestualizzare il reddito minimo garantito all’interno dell’auspicata riforma complessiva del sistema di assistenza sociale, che preveda una semplificazione e razionalizzazione delle diverse – ad oggi parcellizzate e categoriali – prestazioni economiche, nel senso del loro progressivo assorbimento in un’unica misura di contrasto alla povertà.

Dunque, ostacoli antropologici, strutturali, finanziari; nessuno dei quali però davvero insormontabile.

Lavoro di cittadinanza vs reddito di cittadinanza

La più profonda ragione di avversione al reddito di cittadinanza in Italia pare essere un’altra: il “tabù del lavoro”.
Si tratta del radicato timore che il reddito di cittadinanza possa tradursi in «insoddisfacente succedaneo al diritto al lavoro»; «salario della subalternità», «carità istituzionale», «oppio dei popoli»; «“compensazione ex post” dei disagi derivanti dalla mancanza di lavoro», anziché «“promozione ex ante” del lavoro». In estrema sintesi, fuga dalla “costituzione del lavoro”, piuttosto che suo rilancio.
Questo il radicato timore. Questo il vero tabù.

Ed è alla luce di questo tabù che si parla di “lavoro di cittadinanza” come priorità della politica economica da contrapporre al reddito di cittadinanza.

Ma la dismissione delle politiche di sviluppo occupazionale non è nella logica del reddito di cittadinanza: non è in discussione che la Repubblica non debba tralignare d’un filo nel suo impegno di promuovere le condizioni che rendono effettivo il diritto al lavoro: il “lavoro per tutti” è e resta un obiettivo costituzionale.

Anzi l’obiettivo costituzionale.
Perché il lavoro – il lavoro dignitoso – è insostituibile nella vita di un uomo: fonte non solo di sussistenza, ma anche di elevazione intellettuale e morale, di dignità, identità, partecipazione, oltre che di progresso economico e sociale.
Per citare ancora Costantino Mortati, il lavoro, prima e oltre che strumento di sostentamento, è «mezzo necessario all’esplicarsi della personalità», «in nessun modo surrogabile» da alcun altra forma di sostegno al reddito che, pur «se provvede al diritto alla vita, lascia insoddisfatta quell’esigenza».

Reddito di cittadinanza per consentire un’esistenza da “cittadini”

Tuttavia, quando non si può lavorare perché il lavoro non c’è, non si può, per non cadere nella trappola della resa al fallimento delle politiche occupazionali, far gravare per intero il fardello di quel fallimento sulle spalle dei cittadini che, senza loro colpa, sono rimasti tagliati fuori dall’occupazione (o da un’occupazione stabile), relegandoli nel “ghetto dei superflui”.

Per quanto si possa essere convinti che sia il lavoro di cittadinanza e non il reddito di cittadinanza il fattore decisivo per la realizzazione dell’individuo e per lo sviluppo della società, occorre prendere atto del dato di realtà per il quale la meta della piena occupazione è ancora (e sempre più) lontana e porsi come problema collettivo che la mancanza di un’occupazione stabile e dignitosa per tutti non si ripercuota sul diritto all’esistenza di alcuni.
Perché è l’esistenza precondizione del lavoro, e non, all’inverso, il lavoro precondizione dell’esistere.
Se il lavoro non c’è, non per questo il diritto all’esistenza viene meno.

Il reddito di cittadinanza, nella sua essenza, è dunque questo: un reddito teso a garantire l’esistenza, anche quando il lavoro non c’è.

Per consentire a tutti – anche a chi formalmente cittadino non è – un’esistenza “da cittadini”: perché non si vive – non si pensa, non si parla, non si agisce, non si partecipa – da cittadini, se non si ha, prima, garantita un’esistenza libera e dignitosa.

Tratto da Quaderni per il Reddito n°3-2016

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