Perché il decreto Semplificazioni non semplificherà davvero

Dal blog https://www.startmag.it/

di Luigi Oliveri

Idubbi sulla reale efficacia del decreto Semplificazioni vista la bozza in circolazione. L’analisi di Luigi Oliveri tratta da Phastidio.net

Egregio Titolare,

la pubblicazione della bozza del “decreto semplificazioni” ad opera di alcune testate giornalistiche ci fornisce qualche informazione in più sui contenuti di questa iniziativa legislativa. E quanto emerge non appare proprio rassicurante, in termini di efficienza ed efficacia.

Sembra proprio che la chiave della cosiddetta semplificazione consista nell’eliminazione di fasi procedurali tutto sommato non preponderanti nel tempo di operatività e nella riduzione del “rischio” connesso all’adozione delle decisioni.

Per questo, gran parte delle semplificazioni è dedicata alla temporanea “sospensione” del codice dei contratti, finalizzata allo scopo di permettere affidamenti diretti senza gara fino a 150.000 euro e procedure negoziate (cioè trattative private) limitate al coinvolgimento di 5 operatori economici per appalti fino a 5 milioni di euro.

L’attenzione è, dunque, solo sulla fase della gara. Ma, se dall’idea di realizzare un appalto al collaudo occorrono molti mesi e, a seconda della complessità dell’opera, anche anni, la causa non è certo la gara.

Guardando ai contenuti della bozza, ma anche alle stesse idee di semplificazione, viene da chiedersi se chi sta attualmente operando sia del tutto al corrente delle norme e delle attività da svolgere.

Basterebbe, ad esempio, una banale occhiata al Piano Nazionale Anticorruzione del 2015. Si scoprirebbe che, in estrema sintesi, le fasi per giungere alla realizzazione di un’opera sono ben di più di quella della gara. Spiega l’Anac che le macro fasi sono:

  1. programmazione;
  2. progettazione della gara;
  3. selezione del contraente (gara vera e propria);
  4. verifica dell’aggiudicazione e stipula del contratto;
  5. esecuzione;
  6. rendicontazione.

Risparmiamo la disaggregazione di ogni fase nelle decine di ulteriori sotto-fasi, non senza ricordare, però, che il PNA 2015 non ne cita una rilevantissima: quella del reperimento del finanziamento.

Si tratta di una trafila molto delicata, che presuppone il rispetto di una serie di condizioni normative di accesso (un tetto normativamente posto al livello di indebitamento), l’approvazione della programmazione dell’opera con relativo progetto di fattibilità tecnico-economica e determinazione del quadro economico complessivo, l’approvazione del rendiconto consuntivo, l’approvazione del bilancio di previsione, l’adozione del mutuo, la sottoscrizione del contratto, il successivo impegno della spesa con il provvedimento che approva gli atti di gara e dà avvio alla selezione.

Ed è giusto ricordare che la progettazione si articola in tre fasi: progettazione di fattibilità tecnico-economica, progettazione definitiva e progettazione esecutiva, cui aggiungere la fase della validazione della progettazione. Nelle fasi della progettazioni possono confluire procedure parallele ma necessarie, come espropriazioni ed autorizzazioni paesaggistiche, ambientali ed edilizie.

L’esecuzione del contratto, poi, è l’insieme di tutto quel florilegio di regole tecniche e giuridiche alla base della realizzazione dell’opera: prezzi, costo del personale, misure dei componenti, controlli, verifiche in corso d’opera, stati d’avanzamento, pagamenti. La fase d’esecuzione è la più delicata perché è lì che si vede in concreto la qualità del progetto (spesso, non molto alta) ed è lì che maturano le contestazioni mosse dalle imprese, denominate “riserve”, le sospensioni, i blocchi, le controversie, le varianti, con conseguenti incrementi delle spese e lievitazione dei tempi.

Eppure, chi pensa di semplificare, interviene su una sola fase, la gara, che rappresenta forse un quinto del tempo complessivo.

Con la bella idea di restringere drasticamente il mercato per un anno. Non un’idea efficacissima per lo sviluppo della concorrenza in una Nazione, considerando che per altro la concorrenza è uno dei principi fondanti del Trattato Ue.

A parte gli evidenti rischi di sovraesposizione alla corruzione sottostanti l’allargamento a dismisura di affidamenti diretti o ristretti a sole 5 imprese (in alcune regioni d’Italia, le 5 imprese saranno facilmente “suggerite” da organizzazioni criminali), si gettano le basi per creare dei mercati locali, impermeabili ai principi di libera circolazione delle attività di impresa e del lavoro. Pochi giorni fa, la Corte costituzionale ha bocciato una legge della regione Toscana il cui scopo era riservare fino al 50% degli appalti ad imprese locali.

Una riforma degli appalti come quella immaginata non farà altro che rafforzare l’idea della creazione di mercati locali, a detrimento della concorrenza e della necessità che sia il mercato a selezionare le imprese qualitativamente migliori.https://www.marshadow.io/assets/aserver?w=300&h=250&host=www.startmag.it&plugin_key=le6zN$VHcXkCKd5VmldWSQ&ifradid=174011872968636&cmp=1

Le pressioni della politica e delle lobby (quando non della criminalità organizzata) aumenteranno a dismisura sugli apparati. L’effetto di semplificazione sulla procedura complessiva degli appalti sarà irrisorio, ma il pregiudizio al mercato e alla concorrenza vastissimo.

In compenso, la limitazione della responsabilità erariale per colpa grave sarà l’ulteriore leva con la quale lobby e potentati potranno pretendere dal dirigente e dal funzionario la sottoscrizione di atti (e tra questi, ovviamente, anche quelli di gara) potenzialmente inefficienti e dannosi.

L’idea di semplificazione espressa dalla bozza non è di ridurre gli adempimenti, per assicurare una più lineare gestione efficiente e legittima, bensì quella di “premiare il fare”, cioè sottoscrivere tutto, anche prescindendo dall’attenta analisi costi-benefici e da conseguenze eventualmente dannose. Tanto, la colpa grave non sarà più sanzionata, specie se il dirigente “fa” e “firma”.

Con tanti saluti, quindi, alla valutazione del “merito”, della capacità, cioè, di gestire in modo da conseguire i fini pubblici in modo da sacrificare il meno possibile le posizioni private, con efficienza, efficacia ed economicità. Dalla riforma in avanti, saranno bravi e da premiare anche quei dirigenti che, agendo con colpa grave, dimostreranno quei gravissimi vizi operativi accertati dalla giurisprudenza costante della Corte dei conti: “intensa negligenza”, “sprezzante trascuratezza dei propri doveri”, “atteggiamento di grave disinteresse nell’espletamento delle proprie funzioni”, “macroscopica violazione delle norme”, “comportamento che denoti dispregio delle comuni regole di prudenza”.

E le famose autocertificazioni? La molte volte sbandierata idea di “rendere effettivo” l’obbligo delle PA di accettare quel che dichiarano i cittadini, senza chiedere loro certificati e informazioni reperibili dalle banche dati?

Nella bozza non si ha particolare enfasi sul punto. Vi è un articolo, il 27, nel quale si prefigurano

[…] misure di semplificazione per la gestione, lo sviluppo e il funzionamento della piattaforma digitale nazionale dati, tramite la quale le pa rendono immediatamente interrogabili, disponibili e fruibili alle pubbliche amministrazioni i dati pubblici e conoscibili al fine di consentire l’immediata erogazione di servizi pubblici o bonus (senza chiedere al cittadino dati già in possesso della p.a.) o al fine di consentire l’assunzione di decisioni di politica pubblica.

Però, manca sempre un elemento: chi controlla se queste misure saranno rispettate? A chi potrà rivolgersi il cittadino, se gli enti continueranno ad ignorare l’obbligo di non chiedere certificati?

Anni addietro, Titolare, esattamente 3 anni fa, Ella ospitò sul portale questo articolo, “Disoccupati, esenzioni dal ticket o dal buonsenso?”, nel quale si racconta come gli enti del servizio sanitario nazionale non accettino la dichiarazione di chi chiede l’esenzione da ticket di risultare persone prive di occupazione e pretendono che si qualifichino come disoccupati, anche se non cercano affatto lavoro, e insistono comunque nel chiedere i certificati di disoccupazione.

Sono intervenute, nel frattempo, alcune sentenze del giudice civile, che ha accertato l’illegittimità di tale modo di operare. Ovviamente, non l’atteggiamento degli enti del servizio sanitario non è minimamente cambiato e se qualche cittadino intende far valere i propri diritti è costretto a spendere tempo e denaro per tutelarsi in giudizio.

Un grandissimo, enorme, assente nel disegno di semplificazioni è, purtroppo, la funzione di controllo. Il presupposto è che i controlli facciano perdere tempo e siano, quindi, inconciliabili con l’idea del “fare”.

Il fatto è che si confonde la semplificazione col “fare” a un tanto al chilo, tanto che si premia la trasandatezza con l’eliminazione della colpa grave.

Occorrerebbe pensare, invece, al “fare bene”, il che richiede una valutazione sull’operato delle PA e, quindi, strumenti di controllo. In assenza dei quali il rischio della proliferazione di appalti assegnati a consorterie e soggetti a corruzione, di continuare ad ignorare gli obblighi di comunicazione digitale, di accettazione delle dichiarazioni sostitutive o di eliminare sovraccarichi procedurali (le 5 tipologie di conferenze di servizi, ad esempio), resteranno sempre lì, ad appesantire e rendere non solo inefficiente l’azione pubblica, ma ancora più esposta di prima a corruzione e conflitti di interesse.

Articolo pubblicato su phastidio.net

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