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| Krisis.info giu 15 di Giulia Contini |
Ritratto del conte Aloys Thomas Raimund von Harrach, viceré di Napoli», dipinto da Johann Gottfried Auerbach nel XVIII secolo. Wikimedia Commons. Public Domain.
La paralisi sulla successione dell’Alto rappresentante a Sarajevo Christian Schmidt apre uno scontro tra le grandi potenze. In ballo non c’è solo il nome del successore, ma il futuro di un sistema nato con gli Accordi di Dayton. Con l’analisi del generale Francesco Cosimato, Krisis passa ai raggi X i meccanismi di un potere trentennale oggi contestato tanto da Mosca quanto da Washington. Un’impasse che lascia l’Unione Europea sempre più isolata. Intanto, l’Italia prova a giocare le sue carte, proponendo un candidato sostenuto da Usa, Giappone e Turchia.
IN BREVE
Crisi istituzionale Il sistema di supervisione internazionale in Bosnia è paralizzato dopo le dimissioni di Schmidt. Lo stallo sulla successione evidenzia le crepe di un protettorato trentennale.
Poteri assoluti Introdotti nel 1997, i poteri di Bonn consentono all’Alto Rappresentante di revocare funzionari eletti e imporre leggi, derogando di fatto al principio di separazione dei poteri.
Veti incrociati La nomina del nuovo rappresentante spacca i 55 Paesi del Consiglio per l’attuazione della pace. L’Italia candida Zanardi Landi con il sostegno Usa. La Francia propone Troccaz con l’appoggio tedesco.
Modello neocoloniale Le tutele esterne e il diritto di veto etnico cristallizzano lo stallo politico. Per il generale Cosimato, l’assetto di Dayton, ormai museale, nega l’autodeterminazione del Paese.
Nota della direttrice: L’approfondimento che segue nasce da un accurato lavoro di ricerca condotto da una mia studentessa dell’Università degli Studi di Milano, Giulia Contini, che sta scrivendo una tesi magistrale sul tema. Come avviene per ogni nostra inchiesta – e in particolar modo in questo caso – i materiali e i riscontri documentali sono stati successivamente sottoposti a rigorose verifiche da parte della redazione di Krisis, per garantire il rigore scientifico e la coerenza con i nostri standard editoriali.
La Bosnia-Erzegovina sta vivendo una crisi senza precedenti. Le dimissioni dell’Alto Rappresentante Christian Schmidt e il fallimento nella scelta del suo successore mostrano le crepe di un sistema di supervisione internazionale che, a 31 anni dalla fine della guerra, fatica a giustificare la propria esistenza. Per la prima volta dalla firma degli Accordi di Dayton nel 1995, l’Ufficio dell’Alto rappresentante, l’organismo incaricato di vigilare sull’attuazione civile degli accordi, appare privo del consenso fra Europa, Stati Uniti e Russia che lo ha sostenuto per oltre 30 anni.
Dietro lo scontro diplomatico sulla nomina del nuovo Alto rappresentante, si nasconde una questione più profonda. La disputa ha portato alla luce il ruolo di una figura dotata di poteri straordinari lasciata a lungo nell’ombra. Per alcuni analisti, l’Alto rappresentante è l’unico strumento in grado di evitare che scoppi una nuova guerra balcanica, per altri è il simbolo dell’ingerenza internazionale in uno Stato che dovrebbe essere sovrano. In sintesi, si tratta davvero dello strumento necessario per preservare la stabilità della Bosnia o rappresenta invece il baluardo di un sistema di tutela internazionale anacronistico?
Per trovare risposta a questa domanda, abbiamo chiesto aiuto al generale Francesco Cosimato. Forte dell’esperienza in due missioni in Bosnia Erzegovina (nel 1998 e nel 2006), dov’è stato capo dell’ufficio di diretta collaborazione del comandante della forza europea Eufor Althea Gian Marco Chiarini, l’alto ufficiale non ha dubbi. «Di fatto, la Bosnia è un protettorato» spiega tranchant. «La presenza delle potenze internazionali – Italia compresa – è la versione contemporanea del neocolonialismo».
Quella del generale non è una voce isolata. Le critiche all’Alto rappresentante non provengono solamente da Oriente, con le storiche opposizioni di Russia e Republika Srpska (una delle due entità politiche che costituiscono lo Stato di Bosnia ed Erzegovina, ndr), ma giungono con altrettanta nettezza anche da Occidente.
L’Alto rappresentante è stato fortemente criticato dal think tank European Stability Initiative (ESI), con sede a Berlino, che lo ha descritto come un ruolo molto affine «a quello dei Raj britannici nell’India del XIX secolo» (il British Raj era il regime di dominio coloniale esercitato dal Regno Unito in India fra il 1858 e il 1947, ndr), un «governo indiretto» tipico di un «potere imperiale sui suoi possedimenti coloniali». Non solo. The Guardian lo ha descritto come un «dominio feudale». E The Economist ci è andato giù ancor più pesante, definendolo un «vicerè».
Prima di entrare nei meandri della politica interna di Sarajevo, è necessario capire come la Bosnia post-Dayton si sia trovata a essere di fatto governata, per 31 anni, da otto diplomatici europei con poteri pressoché assoluti, storicamente coadiuvati da un primo vice di nazionalità statunitense.
Da Dayton a Bonn
Gli Accordi di pace di Dayton, firmati il 21 novembre 1995 sono la base dell’assetto istituzionale bosniaco. Pur avendo posto fine al conflitto armato, concorsero alla creazione di un Paese fragile, sotto costante tutela internazionale. Un controllo esterno che si riassume, appunto, nella figura dell’Alto rappresentante. A Dayton era stato pensato come una carica di natura temporanea, finalizzata all’attuazione degli accordi nella società civile e al consolidamento delle istituzioni democratiche. Tuttavia, non erano stati specificati né il termine di durata né gli obiettivi concreti necessari a decretarne il completamento.
L’Alto rappresentante non è solo l’autorità massima per l’interpretazione degli accordi stessi. Gode anche dei poteri giuridici necessari per l’esercizio delle sue funzioni. Il suo ufficio (Ohr) risponde esclusivamente al Peace Implementation Council (Pic), un consorzio internazionale che comprende 55 Paesi e varie agenzie.
Ma chi rappresenta l’Alto rappresentante? Qui cominciano le opacità. La figura non rappresenta l’Onu perché non la nomina l’Onu. Non rappresenta l’Ue perché non la nomina l’Ue. Rappresenta una non meglio definita comunità internazionale. In realtà, all’interno degli accordi di pace non viene specificato quale organo debba nominare l’Alto rappresentante. Di fatto, l’organo da cui riceve il mandato è il Consiglio per l’attuazione della pace (Pic), che in teoria comprende anche la Russia.
La posizione di Mosca, però, è di totale rottura. La frattura definitiva risale al 2021, quando è stato nominato l’ultimo Alto rappresentante, il tedesco Christian Schmidt che ora ha dato le dimissioni. In un’intervista, Igor Kalabukhov, l’ambasciatore della Federazione russa in Bosnia Erzegovina, ha messo in dubbio il meccanismo di nomina da parte del Pic, sostenendo che la decisione finale spettasse al Consiglio di sicurezza dell’Onu. In risposta, il ministro degli esteri bosniaco, Elmedin Konaković, citando lo stesso punto degli Accordi di Dayton, ha ribadito che l’Alto rappresentante deve essere eletto direttamente dal Pic, senza passare dal Consiglio di Sicurezza [1].
Dunque non c’è chiarezza neanche su chi lo deve nominare: il Consiglio per l’attuazione della pace [2] o l’Onu? Quel che è certo è che l’Alto rappresentante non viene eletto dalla popolazione su cui deve vigilare, ma scelto da un organo internazionale creato ad hoc.
Ma non è tutto. La questione si fa ancor più controversa a causa dei cosiddetti «poteri di Bonn», assegnati all’Alto rappresentante nel dicembre del 1997. Se già l’architettura di Dayton era ambigua, l’introduzione di queste prerogative speciali ha finito per congelare lo sviluppo democratico del Paese, trasformando un supervisore temporaneo in un plenipotenziario.
L’aspetto più problematico riguarda, la validità legale di queste prerogative. I poteri di Bonn sono stati conferiti all’Alto rappresentante dal Consiglio per l’attuazione della pace, che in realtà non disponeva delle competenze per modificarli[3]. Eppure, durante la conferenza di Bonn, gli è stata data la facoltà di intervenire ogni qual volta i partiti locali non riescono o non vogliono prendere una decisione e di rimuovere i pubblici ufficiali che, a suo parere, violano impegni giuridici o in generale gli Accordi di Dayton.
Una svolta eccezionale, quella avvenuta – in sordina – a Bonn nel 1997. Le prerogative attribuite all’Alto rappresentante non hanno eguali sullo scacchiere internazionale, perché di fatto derogano ai principi cardine della separazione dei poteri, sui quali si reggono la democrazia e lo stato di diritto sin dai tempi di Montesquieu.
Con i poteri di Bonn, quella che era nata come un’istituzione temporanea con un ruolo di mediatore è stata trasformata in un ufficio permanente, dotato di poteri quasi illimitati in ambito sia giuridico sia legislativo, in grado di prendere decisioni vincolanti, sorvolando la Costituzione qualora lo ritenga necessario e senza dover rendere conto delle sue azioni.
Ma non è ancora tutto. Tali misure hanno un’ulteriore peculiarità: non prevedono alcuna possibilità di appello rispetto alle rimozioni di funzionari bosniaci. In pratica, le decisioni dell’Alto rappresentante hanno applicazione immediata, senza bisogno di udienze preliminari con i diretti interessati o con il governo locale. Tale figura non rispetta la divisione dei tre poteri dello Stato e manca dei necessari contrappesi istituzionali. In altre parole, è un’autorità insindacabile. La portata dei poteri attribuiti all’Alto rappresentante lo rende simile a un sovrano assoluto, in grado di rimuovere ufficiali democraticamente eletti dai cittadini bosniaci[4], incontestabile nei suoi arbitrati istituzionali.
Ma prima di liquidare l’Alto Rappresentante come semplice espressione di ingerenza internazionale, è bene considerare anche le ragioni che ne hanno giustificato l’esistenza. Secondo i suoi sostenitori, avrebbe svolto un ruolo fondamentale per garantire la stabilità della Bosnia-Erzegovina nell’immediato Dopoguerra, intervenendo nei momenti di stallo politico e contribuendo a prevenire eventuali derive conflittuali. In un contesto segnato da profonde divisioni etniche e istituzionali, la presenza di un’autorità esterna dotata di poteri straordinari sarebbe stata una necessità. Resta il fatto che, sostenere ancora oggi, a oltre 30 anni di distanza, l’assoluta necessità di un controllo esterno significa negare – di fatto – l’autodeterminazione politica del Paese.
Ambasciatore italiano in lizza
Per 31 anni, tale quadro non è stato mai messo in discussione. Ora sta cominciando a mostrare le prime crepe. L’11 maggio del 2026, le dimissioni di Christian Schmidt hanno segnato un momento decisivo nella storia della Bosnia Erzegovina. Nel suo discorso alle Nazioni Unite, tenuto il giorno seguente, il diplomatico tedesco ha fatto riferimento a «motivazioni personali», che qualche settimana più tardi si sono scoperte essere forti pressioni americane, come ha ammesso in un’intervista al quotidiano tedesco Augsburger Allgemeine.
Dopo l’incontro fallimentare del Consiglio per l’attuazione della pace di inizio giugno, nel quale si sarebbe dovuto scegliere il nuovo Alto Rappresentante, gli Stati Uniti hanno avvertito che potrebbero rivalutare il proprio ruolo nel Paese a causa «dell’indecisione europea». I fautori degli Accordi di Dayton hanno tentato quindi di sganciarsi, ritirando il loro storico appoggio alla figura dell’Alto rappresentante.
Come risultato, il Consiglio per l’attuazione della pace si trova diviso tra due candidati: l’ex ambasciatore italiano a Mosca e a Belgrado Antonio Zanardi Landi, sostenuto da Italia, Turchia, Giappone e Stati Uniti, e il diplomatico francese René Troccaz, appoggiato da Francia, Canada, Germania e Regno Unito e altre nazioni europee.
Lo stallo tra Europa, Stati Uniti e Russia potrebbe avere diverse conseguenze. Nel primo scenario si verificherebbe un ridimensionamento della figura dell’Alto Rappresentante tramite l’eliminazione dei poteri di Bonn, come sperano gli americani. Il secondo scenario prevederebbe il mantenimento della carica con tutti i suoi poteri, come spera invece l’Europa. Il terzo scenario contemplerebbe addirittura l’eliminazione in toto della carica, desiderio condiviso da Mosca e dai politici serbi in Bosnia.
L’appoggio della Russia a Milorad Dodik, ex presidente della Republika Srpska, si era palesato già alla nomina di Christian Schmidt nel 2021, al quale Dodik si era fermamente opposto. Oggi al sostegno di Putin, si aggiunge quello di Trump: con la revoca delle sanzioni contro Dodik nel novembre 2025, le relazioni tra il presidente americano e il leader serbo bosniaco hanno visto un forte miglioramento, tanto che quest’ultimo è stato soprannominato il Trump dei Balcani.
Al centro di questa nuova convergenza, secondo indiscrezioni giornalistiche, ci sarebbe la costruzione del gasdotto della AAFS Infrastructure and Energy. La società è guidata da Jesse Binnall e Joe Flynn, che vanterebbero legami non solo con la cerchia del presidente americano, ma anche con il leader serbo-bosniaco Milorad Dodik. In questo braccio di ferro internazionale, sembra dunque esserci una grande convergenza di interessi politici ed economici intorno alla figura dell’Alto Rappresentante.
Doppio standard europeo
Fin dalla sua nascita, ma soprattutto dopo l’ottenimento dei «poteri di Bonn», l’Alto rappresentante è stato una figura paradossale. Incaricato di «portare» la democrazia in Bosnia Erzegovina, è a tutti gli effetti una figura antidemocratica. In sostanza, dopo oltre 30 anni di cosiddetta transizione democratica e di amministrazione internazionale, la Bosnia non è ancora ritenuta uno Stato in grado di autogovernarsi.
Un’impostazione che sembra riflettere il pregiudizio che rappresenta i Balcani come intrinsecamente inclini all’instabilità e al conflitto. E ripropone una logica paternalistica non lontana da quella della «missione civilizzatrice» con cui nell’Ottocento le potenze coloniali giustificavano la propria tutela sui popoli ritenuti incapaci di governarsi da soli. Con buona pace dei tanto sbandierati valori europei…
Per misurare il doppio standard europeo basta ascoltare Ana Catarina Mendes, relatrice per la valutazione dello Stato di diritto nell’Ue. L’europarlamentare portoghese ha proclamato che «la democrazia si basa sulla separazione dei poteri, sulla libertà di stampa, sull’accesso alla giustizia e sul rispetto delle libertà fondamentali». Principi sistematicamente aggirati a Sarajevo, dove proprio a causa della mancanza di contrappesi si realizza lo scenario involontariamente descritto da Mendes, quando parla di ciò che accade quando tali pilastri vengono meno: «lo Stato di diritto diventa una vuota formalità e si apre lo spazio per l’autoritarismo».
Per giustificare la permanenza dell’Alto rappresentante, si fa spesso riferimento ai risultati delle elezioni bosniache, che finiscono quasi sempre per eleggere partiti estremisti. Ma il problema di fondo è che il sistema post-Dayton si basa proprio sulle divisioni etniche che esso stesso ha cristallizzato, rendendo praticamente impossibile la vittoria di un partito non nazionalista, o per lo meno non etnicamente definito.
Inoltre, avendo bosgnacchi, croati e serbi ricevuto dagli accordi di Dayton il diritto di veto nei vari livelli dello Stato, lo stallo politico è una conseguenza pressoché inevitabile, rendendo automaticamente necessario l’intervento dell’Alto rappresentante per evitare una paralisi governativa. In un circolo vizioso perverso, la struttura stessa degli accordi di pace ha quindi contribuito a rendere necessaria la presenza di un’autorità esterna dotata di ampi poteri di intervento.
Come sostiene il generale Cosimato, si può dunque parlare di una sorta di neocolonialismo in Bosnia Erzegovina. Tanto che i cittadini bosniaci non possono mettere in discussione l’assetto di Dayton, pena la rimozione dagli incarichi. «Ogni qualvolta un’autorità locale provava a osteggiare il processo di realizzazione in un qualsiasi punto di un qualsiasi capitolo degli accordi di Dayton» ricorda Cosimato, «c’era un intervento abbastanza immediato da parte dell’ufficio dell’Alto rappresentante e anche da parte del comando Nato».
Gli Accordi di Dayton, per quanto siano oggetto di studio e anche di critica all’estero, in Bosnia Erzegovina restano pertanto intoccabili, nonostante abbiano largamente contribuito alla cristallizzazione delle tensioni. «L’assetto della Bosnia oggi è museale» osserva il generale. «Gli Accordi di Dayton hanno svolto la loro funzione storica. Ora ci vorrebbe una nuova iniziativa diplomatica, al fine di ridimensionare la presenza internazionale».
Cosimato conclude andando dritto al punto: «Al termine della guerra, si percepiva chiaramente l’ingerenza degli Stati Uniti e della Germania in Bosnia. Non a caso, la valuta era il marco convertibile. È inutile girarci attorno: legare l’economia locale a quella della potenza tutrice, un po’ come accadde con le Am-lire, ha un solo nome: colonialismo».
[1] Sia l’ambasciatore russo che il ministro degli esteri bosniaco si rifanno allo stesso passaggio presente nell’allegato n. 10. Questo è dovuto al fatto che il passaggio riguardante la nomina dell’Alto Rappresentante all’interno degli Accordi di pace è talmente vago che può essere interpretato in entrambi i modi. La questione è stata risolta grazie ad una importantissima prerogativa dell’Alto Rappresentante, ossia essere la massima autorità legittimata all’interpretazione degli accordi di Dayton. In virtù di questa autorità, nel 2023, Christian Schmidt dichiarò che, in definitiva, è il PIC l’organo autorizzato alla nomina, senza aver necessariamente bisogno del benestare dell’ONU. Insomma, decide da sé riguardo sé stesso, un potere che “farebbe arrossire qualsiasi liberale”, nelle parole dell’ex Alto Rappresentante Paddy Ashdown.
[2] Nato a seguito della Peace Implementation Conference tenutasi a Londra a dicembre del 1995. Il Pic, pur non essendo un organo dell’Onu, rende conto al Consiglio di sicurezza e al Comitato direttivo del Pic, chiamato Steering Board, di cui la Bosnia Erzegovina non fa parte, in quanto partecipa solamente in qualità di membro osservatore
[3] Inoltre questi poteri sono stati aggiunti dopo la firma degli Accordi di Dayton e quindi non sono stati sottoscritti dalla Bosnia Erzegovina.
[4] Essendo un delegato dell’Unione Europea, di cui, si ricorda, la Bosnia ad oggi non fa ancora parte, si tratta di un’interferenza esterna non trascurabile in quello che dovrebbe essere un Paese democratico.
[5] All’interno della Steering Board figurano la presidenza del Consiglio dell’Unione Europea e della Commissione Europea, assieme ad altre quattro nazioni europee. In aggiunta, il conseguimento degli obiettivi da perseguire per la chiusura dell’Ohr, definiti solamente nel 2008, sono considerati come una condizione necessaria per l’ammissione all’interno dell’Ue.
Licenza Creative Commons CC BY-NC-ND Ver. 4.0 Internazionale
Giulia Contini Nata nel 2002. È studentessa al secondo anno del corso magistrale di Scienze storiche all’Università degli Studi di Milano. Laureata con una tesi in Geografia storica dal titolo «Piani di divisione territoriale per la Bosnia ed Erzegovina dal 1991 al 1995, tra nazionalismi contrapposti e intervento internazionale».
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