Recovery Fund, l’eccezione e la regola

Dal blog https://jacobinitalia.it/

Giuseppe Montalbano 24 Luglio 2020

L’accordo europeo per affrontare la crisi sembra un’eccezione introdotta per confermare le regole dell’austerity. Ma nelle discontinuità presenti si deve provare ad aprire un nuovo campo di battaglia

L’accordo sul Recovery Fund costituisce un’«eccezione» la cui portata reale dipenderà dalla possibilità che non si riduca a confermare la «regola» neoliberale su cui si regge l’Unione europea. Se nell’immediato rappresenta una risposta alla crisi post-Covid funzionale a garantire la tenuta minima della costruzione europea, la posta in gioco più grande dell’accordo è il via libera a un piano di indebitamento comune senza precedenti, unitamente all’introduzione di una tassazione comunitaria su settori chiave per la creazione di risorse proprie del bilancio europeo. La condivisione del debito, in una forma parziale e limitata, diventa così uno degli strumenti chiave della risposta europea alla crisi: una soluzione che fino allo scorso Marzo, nel pieno della pandemia, era stata completamente esclusa dal governo tedesco. Oltre e ben più delle risorse effettivamente messe a disposizione – consistenti, ma di per sé insufficienti da sole a risollevare le economie nazionali più colpite dalla pandemia –, il Recovery Fund è importante per il campo di battaglia che potrebbe aprire sul versante di una redistribuzione fiscale su scala continentale, spostando risorse dai grandi capitali multinazionali al lavoro, e dal centro alla «periferia». 

I margini perché un simile orizzonte di lotta possa materializzarsi restano stretti. Il sistema di indebitamento comune che il governo Merkel ha sostenuto e reso possibile è concepito come una misura emergenziale e con una scadenza precisa al 2026, funzionale a escludere ogni cambiamento istituzionale duraturo e a ristabilire le condizioni essenziali per cui la «regola» neoliberale della governance europea possa essere nuovamente applicata in un’eurozona sopravvissuta al Covid-19. Se la risposta alla crisi dei debiti sovrani degli scorsi anni è stata un’intensa attività riformatrice che ha ridisegnato la stessa architettura istituzionale dell’Ue, dal semestre europeo fino all’Unione bancaria, la crisi innescata dalla pandemia viene confinata a un’«eccezione che non deve mettere in discussione gli assetti fondamentali dell’ordine economico europeo.

Le reali risorse previste

Il Recovery Fund rappresenta quindi attualmente uno strumento limitato rispetto all’entità della crisi in corso, disfunzionale nella tempistica di stanziamento delle risorse e, nella peggiore delle ipotesi, un ennesimo dispositivo di disciplinamento e ristrutturazione in senso neoliberale dei Paesi più colpiti dalla crisi, specialmente quando le regole del Patto di stabilità saranno pienamente ripristinate già a partire dal prossimo anno. Un’eccezione introdotta per confermare le regole, ma che potrebbe essere una breccia per scardinare l’attuale modello di governo europeo. Da questo punto di vista bisogna leggere le debolezze e le (possibili) innovazioni introdotte dall’accordo.

Il Recovery Fund da solo non può sorreggere il peso della crisi europea post-Covid. A fronte delle risorse richieste secondo le stime della Commissione per fronteggiare la crisi nel 2021 e 2022, pari a oltre 5 mila miliardi di euro, il Next Generation EU (il capitolo aggiuntivo al bilancio pluriennale dell’Unione che contiene il piano per la ripresa) stanzia in tutto 750 miliardi. Il sistema di sovvenzioni dirette agli Stati (312,5 miliardi), quelle gestite dai programmi europei (77,5) e i prestiti garantiti a tassi più bassi di quelli che si otterrebbero tramite aste nazionali (360) contribuirà a una redistribuzione delle risorse a favore delle grandi economie dell’eurozona più colpite dalla crisi, con Italia e Spagna prime a beneficiarne, mentre Paesi più piccoli come Bulgaria, Grecia e Croazia riceveranno la percentuale più alta in rapporto al loro reddito nazionale. Se L’Italia risulta la maggiore beneficiaria in termini assoluti (209 miliardi, di cui circa 83 di sussidi diretti), per comprendere l’effettiva portata dell’intervento bisognerà attendere le stime ufficiali sul saldo netto, dato dalla differenza fra il contributo dato al bilancio europeo dal nostro paese e le risorse ricevute da quest’ultimo. Se probabilmente le effettive risorse aggiuntive saranno di poche decine di miliardi, pari a pochi punti percentuali di Pil, in ogni caso l’Italia passerà da contributore a beneficiario netto del bilancio pluriennale Ue. 

Il Recovery Fund serve quindi a riequilibrare (almeno in parte) le risorse del bilancio europeo a favore dei Paesi più colpiti, in primo luogo l’Italia, ma non può da solo fornire risorse sufficienti a compensarne le perdite previste nell’ordine del 10% del Pil, fra le stime peggiori dei Paesi G20. In tale quadro l’efficacia del Recovery fund dipenderà strettamente dal coordinamento con i programmi di acquisti straordinari di titoli della Banca centrale europea (pari a 1.350 miliardi) e dal sostegno alla capacità di spesa da parte dei singoli Stati, legata alla sospensione del fiscal compact e all’allentamento dei vincoli sugli aiuti di Stato da parte della Commissione. Il ripristino delle regole fiscali previsto già per il 2021, è il dispositivo principale per fare del Recovery Fund una sorta di Mes in parte depotenziato. Se da una parte infatti l’accordo del Consiglio europeo introduce un meccanismo di indebitamento comune alternativo al Mes, dall’altra il suo sistema di governance rischia di riprodurne – almeno in parte – le condizionalità.

Le novità del Recovery Fund

Contrariamente a quanto affermato da più parti, infatti, la novità del Recovery Fund non sta tanto nel fatto che per la prima volta si emettono obbligazioni garantite congiuntamente dai Paesi Membri dell’Ue. Come ha ricostruito un recente studio, dal ’73 al 2009 sono stati 12 i programmi di emissione di obbligazioni comunitarie per contrastare crisi circoscritte, anche utilizzando il budget comunitario come prima garanzia. L’innovazione del Recovery Fund è data dall’entità di questo indebitamento, dalla platea di beneficiari e dal fatto che parte consistente delle risorse ricavate dai mercati saranno erogate in forma di sussidi e non di prestiti. Viene così recuperato e ampliato lo strumento di indebitamento comune come opzione alternativa al modello del fondo salva-stati e al suo sistema di condizionalità e controllo intrusivo nelle politiche di bilancio nazionali da parte della Troika. Un sistema disfunzionale che la crisi post-Covid ha relegato a strumento accessorio, attraverso una linea di credito speciale per le spese sanitarie, e che anche in questa veste ridotta viene respinto dai suoi potenziali beneficiari nell’euro-periferia. Nel quadro della risposta europea alla crisi, il Mes si è rivelato insomma per quello che è sempre stato: un’istituzione «salva-Stati» da cui nessuno Stato, per quanto in condizioni critiche, vorrebbe mai essere salvato se non costretto dai partner europei, vista la sua funzione diretta a ristrutturare in senso neoliberale le economie in difficoltà. Uno strumento dannoso che blocca in sé importanti risorse che avrebbero potuto essere ridistribuite nel bilancio europeo.

Lo stesso bilancio europeo sosterrà il debito condiviso anche attraverso nuove «risorse proprie», ricavate dall’introduzione di nuove tasse comunitarie. Insieme al meccanismo di indebitamento comune, questo rappresenta il secondo elemento più avanzato dell’accordo raggiunto, per quanto vago e dai contorni incerti. La Commissione si impegna infatti a introdurre nei prossimi anni forme di prelievo per contrastare la produzione e consumo di plastica, l’importazione di combustibili fossili, l’elusione fiscale dei giganti del Web (attraverso la Digital Tax)unitamente all’introduzione di una tassa europea sulle transazioni finanziarie. Simili misure potrebbero portare a un sistema di redistribuzione fiscale più equo interno all’Ue, spostando risorse dai grandi capitali al lavoro. Le criticità e difficoltà legate però all’effettiva introduzione di queste tasse rischiano di far restare gli impegni della Commissione sulla carta. La tassa sulle transazioni finanziarie ad esempio è stata bloccata all’indomani della crisi globale proprio per le pressioni incrociate delle grandi banche e degli Stati che le ospitano. Più di recente le proposte di una Digital Tax europea sono state rinviate per l’opposizione dei Paesi che più si avvantaggiano dei regimi fiscali dei giganti della Silicon Valley, fra cui l’Olanda. Che sia davvero possibile reperire parte delle risorse stanziate con il Recovery Fund attraverso simili tasse resta quindi al momento una promessa tutta da dimostrare.

Le confermate regole dell’austerity

Se quindi il piano di indebitamento comune e le ricerca di risorse proprie aggiuntive per finanziare sussidi e prestiti rappresentano un elemento innovativo del Recovery Fund, il prezzo pagato per ottenerlo e le modalità del suo funzionamento concreto conservano il marchio dei rapporti di forza dominanti in seno all’Ue. La quota delle sovvenzioni dirette agli Stati è stata infatti garantita al costo di una riduzione dei fondi per i programmi comuni europei di investimento, per la ricerca, la sanità e la transizione ecologica nel quadro del Green Deal. Programmi le cui risorse si sarebbero potute mantenere, se non accrescere, dirottandovi le risorse del Mes, ad esempio. Inoltre la strenua opposizione del blocco di Paesi rigoristi (Olanda, Austria, Danimarca e Svezia) ha pagato molto bene, con un incremento degli sconti ai contributi da loro dovuti al bilancio comunitario che determinerà un risparmio immediato di svariate centinaia di milioni (345 per l’Olanda; 328 per l’Austria; 271 per la Svezia e 180 per la Danimarca). Se questi sconti libereranno risorse immediatamente disponibili, i prestiti e sussidi previsti nel capitolo della Recovery and Resilience Facility dovranno essere stanziate secondo una tempistica tardiva (non prima della primavera del 2021) e attraverso un sistema di governance che rischia di riprodurre per molti aspetti il modello del Mes.

L’erogazione dei fondi sarà legata infatti alla valutazione di precisi piani di investimento e riforma, presentati dagli Stati richiedenti per il triennio 2021-23, da parte della Commissione e alla decisione finale da parte del Consiglio a maggioranza qualificata (maggioranza assoluta costituita dei Paesi nel Consiglio, che rappresentino almeno il 65% di tutta la popolazione Ue). Contro la richiesta di unanimità avanzata in particolare dal governo olandese, il voto a maggioranza qualificata rimuove il potere di veto da parte dei piccoli Paesi «rigoristi» e mette le redini del processo decisionale nelle mani di Germania e Francia, che da soli arrivano alle soglie della quota prevista per respingere un piano di investimenti e riforme proposto. Come specificato nell’accordo, i piani di investimento e riforma devono essere validati dalla Commissione in base alla loro coerenza con le raccomandazioni specifiche per Paese formulate nel quadro del Semestre europeo. Qui risiede l’elemento più pericoloso del Recovery Fund: in assenza di un riorientamento complessivo da parte della Commissione, il ripristino del patto di stabilità dopo la temporanea sospensione nel 2020 determinerà infatti un pieno ritorno all’approccio di convergenza fiscale e macro-economica dell’era pre-Covid. Le stime sulla sostenibilità dei debiti pubblici elaborate dalla Commissione prevedono una diminuzione consistente e progressiva del rapporto debito/Pil fra il 2021 e il 2030, con una riduzione sostenuta dei disavanzi pubblici già a partire dal 2021. Le «riforme» richieste dai piani di ripresa per accedere ai sussidi e prestiti del Recovery Fund serviranno quindi, fin da subito, a garantire l’aggiustamento fiscale per riportare i livelli di debito entro i parametri europei. 

Ancora una volta, quindi, la Commissione – in quanto garante del fiscal compact – sarà a presidio di una redistribuzione delle risorse interna ai singoli Paesi tale da promuoverne la ristrutturazione economica e sociale secondo i rapporti di forza dominanti in Europa. A perdere in questa partita dalle regole truccate sono stati in questi anni innanzitutto i sistemi di welfare, previdenziali e le tutele per i lavoratori, oggetto di raccomandazioni dirette a ridurre la spesa pubblica e a promuovere gli investimenti privati e la liberalizzazione dei mercati del lavoro, come evidenziato in un recente rapporto sull’applicazione del patto di stabilità e crescita dal 2011 al 2018.

Se il processo di controllo e delibera ex ante dei piani di investimento e riforma costituisce uno strumento di controllo da parte della Commissione e delle maggioranze in Consiglio sotto l’egida della Germania, l’erogazione delle risorse è soggetta a una valutazione periodica della tabella di marcia relativa agli investimenti e riforme presentata dai Paesi beneficiari. Il compromesso finale prevede la possibilità per un singolo Stato di bloccare lo stanziamento delle risorse nel caso in cui riscontrasse «serie deviazioni» rispetto al programma presentato dallo Stato, richiedendo che la questione venga discussa nel Consiglio europeo. Se i paesi rigoristi strappano così la facoltà di sospendere e rimettere in discussione i piani di spesa degli Stati beneficiari, l’accordo stabilisce però che l’ultima parola sul rispetto degli obiettivi di investimento e riforma spetti alla Commissione, e non al Consiglio, in un processo che non può durare più di tre mesi. Il Recovery Fund non assegna quindi al Consiglio il potere di mettere fine e riscrivere il programma di stanziamento di sussidi e prestiti una volta avviato, non prevedendo in questo senso un meccanismo di controllo intergovernativo analogo a quello del Mes. Però concede un potere di blocco temporaneo, e quindi di pressione, ai singoli Stati tale da compromettere le tempistiche e modalità di erogazione dei fondi. Inoltre il sistema prefigura una sorveglianza costante e capillare degli obiettivi programmati e del loro raggiungimento da parte della Commissione e del Comitato economico-finanziario europeo. 

Se quindi il modello di indebitamento comune, finanziato in parte da tasse europee, è un potenziale elemento di innovazione per una più equa redistribuzione delle risorse a livello europeo, la continuità con il modello di governance politico-economica pre-Covid rischia di rendere il Recovery Fund uno strumento funzionale a ripristinare la regola dell’austerità contro l’eccezionalità delle misure di intervento per la crisi. Il Recovery Fund mostra insomma come l’Unione europea riesca di volta in volta a spostare in avanti i limiti che la porterebbero al collasso immediato, per conservare e rafforzare quella logica competitiva che sul lungo periodo ne mette in dubbio la sostenibilità.

*Giuseppe Montalbano è ricercatore precario in teoria e scienza politica.

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