Dal blog https://www.lafionda.org
7 Ago , 2026|Giuseppe Gagliano
Non basta congelare il fronte: una pace credibile richiede un armistizio verificabile, garanzie giuridiche per Kiev e la ricostruzione dell’intero sistema di sicurezza continentale
L’Europa non ha bisogno di ripetere gli Accordi di Helsinki del 1975. Ha bisogno di recuperarne il metodo, liberandolo però dall’illusione che una dichiarazione politica possa, da sola, contenere eserciti, missili e ambizioni territoriali.
Il conflitto ucraino non è ormai soltanto una guerra tra Russia e Ucraina. È il punto di rottura di un ordine europeo costruito per stratificazioni successive: la Carta delle Nazioni Unite del 1945, l’Atto finale di Helsinki, la Carta di Parigi del 1990, il Memorandum di Budapest del 1994, l’Atto istitutivo tra Russia e Alleanza Atlantica del 1997, la Carta per la sicurezza europea di Istanbul del 1999 e gli accordi sul controllo degli armamenti convenzionali.
Quasi tutti questi strumenti sopravvivono formalmente. Politicamente, però, l’edificio che avrebbero dovuto sostenere è crollato.
Per questo una nuova Helsinki non dovrebbe essere immaginata come la conferenza solenne nella quale i capi di Stato celebrano una riconciliazione ormai raggiunta. Dovrebbe essere il lungo processo attraverso cui nemici ancora tali accettano di limitare la propria libertà d’azione perché hanno compreso che l’alternativa è una guerra permanente.
Il primo equivoco: Helsinki non fu un trattato di pace
L’Atto finale sottoscritto il 1º agosto 1975 da trentacinque Stati non concluse una guerra e non abolì la divisione dell’Europa. Non era neppure un trattato internazionale in senso tecnico, ma un insieme di impegni politicamente vincolanti. Gli Stati non lo sottoposero alle normali procedure di ratifica previste per gli accordi giuridici. La sua forza derivava dall’autorità politica dei firmatari, dalla pubblicità degli impegni e dal processo permanente di verifica reciproca che ne seguì.
La Conferenza sulla sicurezza e la cooperazione in Europa non cancellò il Patto di Varsavia, non impose il ritiro sovietico dall’Europa orientale e non eliminò la presenza militare americana sul continente. Rese però il confronto più prevedibile. Collegò la sicurezza militare alla cooperazione economica, alla circolazione delle persone e al rispetto delle libertà fondamentali. Non cercò di eliminare il conflitto ideologico, ma di impedirgli di trasformarsi in guerra.
Questa è la vera lezione per l’Ucraina. Una nuova Helsinki non potrebbe fondarsi sull’idea che Mosca, Kiev, Washington e le capitali europee abbiano improvvisamente ritrovato interessi comuni. Dovrebbe partire dalla constatazione opposta: gli interessi restano incompatibili, ma il costo della loro collisione rischia di diventare insostenibile per tutti.
Il modello storico non è dunque la riconciliazione. È la coesistenza regolata.
Il diritto che Mosca ha sottoscritto
Il problema giuridico è più netto di quello politico. L’articolo 2 della Carta delle Nazioni Unite vieta la minaccia e l’uso della forza contro l’integrità territoriale e l’indipendenza politica degli Stati; l’articolo 51 riconosce invece il diritto naturale alla difesa individuale e collettiva in caso di attacco armato. L’ordinamento internazionale distingue quindi tra l’aggressione e la risposta all’aggressione, anche quando l’applicazione concreta di tale distinzione genera controversie.
L’Atto di Helsinki riprese e sviluppò questi principi attraverso il proprio decalogo: uguaglianza sovrana, rinuncia alla forza, inviolabilità delle frontiere, integrità territoriale, soluzione pacifica delle controversie, non ingerenza, autodeterminazione e adempimento in buona fede degli obblighi internazionali. L’inviolabilità delle frontiere non significava che esse fossero immutabili per l’eternità. Potevano essere modificate, ma soltanto attraverso mezzi pacifici e accordi liberamente raggiunti.
Qui si trova il nodo che impedisce di trasformare una nuova Helsinki in una semplice ratifica delle conquiste russe. L’Assemblea generale delle Nazioni Unite ha respinto tanto l’annessione della Crimea nel 2014 quanto il tentativo di annettere le regioni di Donetsk, Luhansk, Kherson e Zaporižžja, riaffermando l’integrità territoriale dell’Ucraina entro i confini internazionalmente riconosciuti.
Una conferenza che riconoscesse automaticamente come russe le terre controllate militarmente trasformerebbe il principio dell’inviolabilità delle frontiere nel diritto del vincitore. Ma una trattativa che pretendesse il ritiro russo completo prima ancora dell’apertura del negoziato avrebbe pochissime possibilità di cominciare.
La diplomazia deve quindi separare tre questioni che vengono troppo spesso sovrapposte: il controllo militare di fatto, la sovranità giuridica e lo status politico definitivo dei territori.
Fermare le armi senza legalizzare le annessioni
La soluzione meno irrealistica consisterebbe in un armistizio fondato sulla linea effettiva di contatto, senza trasformarla in frontiera internazionale. Le forze si arresterebbero dove si trovano o lungo una linea concordata, ma l’Ucraina non sarebbe obbligata a riconoscere la sovranità russa sui territori occupati.
Non sarebbe una pace definitiva. Sarebbe una sospensione giuridicamente organizzata della guerra.
La distinzione ha precedenti storici. L’armistizio coreano del 1953 pose fine ai combattimenti più intensi senza produrre un trattato di pace e senza risolvere la questione politica della penisola. La linea di separazione militare non divenne per questo una frontiera pienamente riconosciuta. Il conflitto rimase aperto sul piano giuridico, ma venne contenuto sul piano militare.
Anche nel caso ucraino si potrebbe congelare l’esercizio della forza senza cancellare le pretese delle parti. Kiev manterrebbe la propria rivendicazione sui territori occupati; Mosca conserverebbe il controllo materiale delle aree tenute dalle sue truppe; la questione dello status sarebbe rinviata a una trattativa successiva o a un processo politico di lunga durata.
È una soluzione sgradevole per entrambe le parti. Proprio per questo potrebbe essere negoziabile.
L’alternativa apparentemente più giusta — risolvere subito confini, sovranità, responsabilità e riparazioni — rischierebbe di impedire qualunque cessazione delle ostilità. Nella storia, le guerre vengono spesso fermate prima che le loro cause siano risolte. Pretendere che l’armistizio contenga già la pace definitiva equivale talvolta a rendere impossibile anche l’armistizio.
Budapest e la crisi delle promesse
Per Kiev il problema non è soltanto dove tracciare la linea. È capire che cosa accadrebbe il giorno successivo.
Nel 1994 l’Ucraina aderì al Trattato di non proliferazione nucleare rinunciando all’arsenale ereditato dall’Unione Sovietica. Russia, Stati Uniti e Regno Unito sottoscrissero il Memorandum di Budapest, impegnandosi a rispettarne indipendenza, sovranità e frontiere e a non usare la forza o la coercizione economica contro il Paese. Il documento entrò in vigore con la firma, ma non conteneva un meccanismo militare automatico paragonabile all’obbligo di difesa collettiva previsto dall’Alleanza Atlantica.
La lezione ucraina è brutale: un’assicurazione politica non equivale a una garanzia eseguibile.
Una nuova Helsinki non potrebbe dunque limitarsi a ripetere l’impegno a rispettare la sovranità ucraina. Dovrebbe stabilire in anticipo che cosa accadrebbe in caso di violazione dell’armistizio, chi accerterebbe la responsabilità e quali misure scatterebbero automaticamente.
Kiev e i suoi sostenitori chiedono garanzie robuste e giuridicamente vincolanti, insieme alla possibilità di mantenere forze armate sufficientemente forti da scoraggiare una nuova invasione. L’Unione Europea ha ribadito che le frontiere non possono essere modificate con la forza e che la sicurezza ucraina deve costituire parte integrante di qualsiasi accordo. Mosca sostiene invece che nessuna garanzia possa essere definita senza la partecipazione russa e considera la presenza stabile di truppe occidentali in Ucraina una minaccia diretta.
Sono posizioni difficilmente conciliabili. Una garanzia troppo debole sarebbe inutile per Kiev; una garanzia percepita da Mosca come adesione mascherata dell’Ucraina all’Alleanza Atlantica potrebbe rendere inaccettabile l’intero accordo.
Una neutralità armata, non una terra di nessuno
La formula intermedia potrebbe essere quella di un’Ucraina esterna, almeno per un periodo concordato, all’organizzazione militare atlantica, ma non neutralizzata nel senso di disarmata o lasciata senza protezione.
La neutralità classica, come quella austriaca del 1955, nasceva da un equilibrio internazionale particolare e da un accordo accettato dalle potenze occupanti. Applicarla meccanicamente all’Ucraina sarebbe impossibile. Kiev non potrebbe rinunciare alla propria difesa dopo essere stata invasa, mentre Mosca non accetterebbe facilmente una neutralità accompagnata da un esercito ucraino integrato tecnologicamente e operativamente con quello occidentale.
Si potrebbe però costruire una neutralità armata e garantita. L’Ucraina manterrebbe consistenti forze convenzionali, difesa aerea, capacità di mobilitazione e industria militare. Un gruppo di Stati si impegnerebbe a fornire automaticamente armi, informazioni, sostegno finanziario e assistenza logistica in caso di nuova aggressione.
Non si tratterebbe necessariamente di promettere l’ingresso immediato in guerra dei garanti. Potrebbero essere previste risposte graduate: ripristino automatico delle sanzioni, consegne militari prestabilite, accesso accelerato a riserve di munizioni, protezione dello spazio aereo nelle aree non direttamente coinvolte e assistenza informativa.
Il valore della garanzia dipenderebbe dalla sua automaticità. Se ogni violazione imponesse una nuova discussione politica tra decine di governi, Mosca potrebbe scommettere sulle divisioni occidentali. Se invece le conseguenze fossero stabilite in anticipo, l’incertezza diminuirebbe.
Helsinki non basta: serve il diritto dei trattati
Il limite originario del modello del 1975 è oggi evidente. Gli impegni politici possono creare consuetudini, aspettative e costi reputazionali, ma non dispongono della stessa forza di un trattato dotato di procedure di verifica, organi di applicazione e meccanismi per la soluzione delle controversie.
Una nuova architettura dovrebbe quindi essere composta da più strumenti.
Il primo sarebbe un accordo di armistizio tra Russia e Ucraina, con cartografia precisa, distanze minime tra le forze, divieto di determinate armi nelle fasce di separazione e procedure per la gestione degli incidenti.
Il secondo sarebbe un trattato multilaterale sulle garanzie di sicurezza, sottoscritto dall’Ucraina e dagli Stati garanti, nel quale siano indicate le conseguenze di una nuova aggressione.
Il terzo riguarderebbe il controllo degli armamenti in Europa: missili a raggio intermedio, concentrazioni di truppe, grandi esercitazioni, basi, velivoli senza pilota, difese antimissile e armi nucleari non strategiche.
Il quarto dovrebbe disciplinare la sicurezza del Mar Nero, la navigazione commerciale, i porti, le infrastrutture energetiche e i cavi sottomarini.
Il quinto dovrebbe regolare sanzioni, ricostruzione, riparazioni e progressiva riapertura delle relazioni economiche.
La nuova Helsinki sarebbe dunque il quadro politico generale; sotto di essa dovrebbero esistere accordi giuridici separati e più rigorosi.
Ricostruire ciò che è stato distrutto dopo il 1990
Il fallimento europeo non comincia nel 2022. Dopo la fine della Guerra fredda, la Carta di Parigi del 1990 proclamò l’avvio di una nuova epoca di democrazia, pace e unità continentale. Nel 1997 l’Atto istitutivo tra Russia e Alleanza Atlantica affermò che le due parti non si consideravano avversarie e intendevano costruire una pace inclusiva fondata su reciprocità e trasparenza. Nel 1999 la Carta di Istanbul tentò di rafforzare il principio della sicurezza cooperativa.
Quell’architettura non fallì per mancanza di documenti. Fallì perché gli attori principali attribuirono ai documenti significati diversi.
La Russia interpretò la sicurezza indivisibile come il diritto a non vedere rafforzate alleanze militari vicino ai propri confini. I Paesi dell’Europa centrale e orientale interpretarono la propria sovranità come diritto di scegliere liberamente le alleanze. L’Occidente considerò l’allargamento dell’Alleanza Atlantica compatibile con l’ordine cooperativo; Mosca lo percepì come la progressiva istituzionalizzazione della propria sconfitta strategica.
Questa divergenza non giustifica l’invasione dell’Ucraina. Spiega però perché la semplice ripetizione delle formule degli anni Novanta non sia sufficiente. Ogni nuovo accordo dovrà definire con maggiore precisione il rapporto tra libertà di alleanza di uno Stato e percezione di sicurezza degli altri.
Non esiste una soluzione perfetta. Attribuire a Mosca un diritto di veto sulle scelte ucraine significherebbe limitare la sovranità di Kiev. Ignorare completamente le conseguenze militari di tali scelte significherebbe fingere che le alleanze siano atti puramente giuridici privi di effetti strategici.
La diplomazia serve precisamente a governare questo spazio ambiguo.
Tornare alle ispezioni prima che ai grandi proclami
Una nuova Helsinki dovrebbe ripartire dalle misure concrete che avevano reso più prevedibile il confronto tra i blocchi: notifiche preventive delle grandi esercitazioni, scambio di informazioni sugli organici, osservatori stranieri, ispezioni, linee dirette tra comandi e comunicazione immediata degli incidenti.
Il Documento di Vienna dell’Organizzazione per la sicurezza e la cooperazione in Europa prevede scambi annuali di informazioni militari, notifiche e osservazione delle attività più importanti, ispezioni e contatti tra le forze armate. Questi strumenti non eliminano la rivalità, ma riducono il pericolo che una mobilitazione venga interpretata come preparazione di un attacco.
Nel futuro accordo dovrebbero essere comprese anche le nuove forme di guerra: velivoli senza pilota, attacchi informatici, guerra elettronica, azioni contro satelliti, manipolazione delle informazioni e operazioni contro reti energetiche.
Il controllo degli armamenti del Novecento contava carri armati, aerei e pezzi d’artiglieria. Quello del XXI secolo dovrà controllare anche programmi informatici, sensori, piattaforme autonome e infrastrutture a duplice impiego civile e militare.
Senza verifiche tecniche, la pace sarebbe soltanto una dichiarazione. Con verifiche credibili, anche una pace fredda potrebbe durare.
Le sanzioni come scala, non come interruttore
Le sanzioni non dovrebbero essere eliminate in blocco alla firma dell’armistizio. Una revoca immediata priverebbe l’accordo del principale strumento di pressione rimasto all’Occidente. Il loro mantenimento indefinito, indipendentemente dal comportamento russo, eliminerebbe invece ogni incentivo per Mosca a rispettare gli impegni.
La soluzione dovrebbe essere progressiva. A ogni passo verificato — cessazione degli attacchi, arretramento di determinate armi, accesso degli osservatori, scambio dei prigionieri, restituzione dei deportati e protezione delle infrastrutture civili — dovrebbe corrispondere una riduzione predeterminata delle restrizioni.
In caso di violazione, le sanzioni dovrebbero tornare automaticamente in vigore, senza richiedere una nuova decisione unanime.
Il capitolo economico dovrebbe comprendere anche la ricostruzione dell’Ucraina e la questione delle riparazioni. L’Assemblea generale delle Nazioni Unite ha sostenuto la creazione di strumenti per documentare i danni provocati dall’aggressione e ha riaffermato il principio della responsabilità per le conseguenze della guerra.
Ma anche qui servirà una distinzione. La ricostruzione urgente non può attendere la soluzione definitiva di ogni controversia patrimoniale. Dovrà cominciare subito, attraverso risorse europee, internazionali e, nei limiti consentiti dal diritto, beni russi immobilizzati o rendite da essi prodotte.
Il tavolo non può essere una nuova Yalta
Una conferenza tra Stati Uniti e Russia che decidesse il futuro dell’Ucraina senza Kiev riprodurrebbe la logica delle sfere di influenza. Sarebbe più vicina a Yalta che a Helsinki.
L’Ucraina dovrebbe partecipare come parte sovrana. Gli Stati Uniti sarebbero indispensabili per le garanzie militari. L’Unione Europea dovrebbe essere presente perché sosterrà la ricostruzione e applicherà una parte decisiva delle sanzioni. Regno Unito, Francia, Germania, Polonia e Turchia avrebbero ruoli differenti ma inevitabili.
La Cina non potrebbe essere ignorata. Non appartiene al sistema europeo di sicurezza, ma è il principale interlocutore economico esterno della Russia e possiede strumenti di pressione che nessuna capitale europea può esercitare. La sua partecipazione potrebbe avvenire attraverso un gruppo separato di garanti o mediante protocolli economici collegati alla conferenza.
L’Organizzazione per la sicurezza e la cooperazione in Europa potrebbe fornire la struttura tecnica per verifiche, ispezioni e osservazione. Tuttavia, la regola del consenso, che in passato permise a Stati grandi e piccoli di partecipare su un piano formalmente paritario, oggi può trasformarsi in uno strumento di paralisi. Il nuovo sistema dovrebbe quindi prevedere organi tecnici capaci di funzionare anche quando il confronto politico generale resta bloccato.
La diplomazia nasce quando la vittoria diventa impossibile
Il vero ostacolo non è la mancanza di formule giuridiche. È la convinzione, ancora presente nelle parti, che continuare a combattere possa produrre condizioni migliori.
Mosca ha dichiarato di essere disponibile a negoziare, ma continua a sostenere che proseguirà le operazioni militari finché non saranno raggiunti i propri obiettivi. Nel luglio 2026 il Cremlino ha affermato che non esistevano prospettive immediate per la ripresa dei colloqui diretti e che attendeva nuove proposte americane, mentre la guerra continuava.
Kiev considera indispensabile un cessate il fuoco accompagnato da garanzie affidabili e continua a chiedere sistemi di difesa aerea e sostegno militare. L’Europa ritiene che un negoziato credibile richieda un’Ucraina abbastanza forte da non essere costretta ad accettare qualunque condizione.
La diplomazia non comincia quando tutti desiderano la pace. Comincia quando nessuno crede più di poter ottenere una vittoria decisiva a un costo accettabile.
Nel 1975 Stati Uniti e Unione Sovietica non si fidavano l’uno dell’altra. Erano però consapevoli che lo scontro incontrollato tra potenze nucleari avrebbe potuto distruggerle entrambe. In Ucraina questa consapevolezza non si è ancora trasformata in volontà politica sufficiente.
Una pace fredda è meglio di una guerra senza fine
Una nuova Helsinki non restituirebbe immediatamente all’Ucraina tutti i territori perduti. Non trasformerebbe la Russia in un partner affidabile. Non cancellerebbe l’allargamento dell’Alleanza Atlantica, la militarizzazione dell’Europa orientale o il risentimento accumulato dopo anni di guerra.
Potrebbe però sostituire il combattimento aperto con un conflitto regolato, delimitare l’impiego della forza, proteggere i civili e ricostruire una minima prevedibilità strategica.
Sarebbe una pace armata, sorvegliata e imperfetta. Ma tutte le grandi sistemazioni europee sono nate da compromessi imperfetti. Il Congresso di Vienna non cancellò le rivalità tra potenze; costruì un meccanismo per amministrarle. Il sistema di Locarno non eliminò il revisionismo europeo e si rivelò insufficiente, ma cercò di trasformare le frontiere in oggetto di garanzie collettive. Helsinki non concluse la Guerra fredda; contribuì a renderla meno incontrollabile.
Il punto non è restaurare una mitica casa comune europea. Quella casa non è mai esistita nella forma pacificata immaginata dopo il 1990.
Il compito è più modesto e più urgente: edificare muri tagliafuoco tra eserciti che resteranno ostili, stabilire porte attraverso cui continuare a parlarsi e impedire che ogni incidente diventi il primo giorno di una guerra più grande.
La nuova Helsinki, se mai nascerà, non sarà la celebrazione della pace. Sarà il riconoscimento che nessuno può più permettersi il prezzo della vittoria assoluta. Di: Giuseppe Gagliano
PAROLE LIBERE 